[摘要]我國應(yīng)急管理體系歷經(jīng)1.0至4.0版本的升級，為保障公共安全提供了有力支撐。新時期復(fù)雜多變的公共安全形勢對我國應(yīng)急管理體系建設(shè)提出了新的更高要求，需要實現(xiàn)由傳統(tǒng)管理思維向現(xiàn)代治理思維的轉(zhuǎn)變，推動從應(yīng)急處置導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險治理與應(yīng)急管理并重，從應(yīng)急管理行政負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)辄h政同責(zé)、一崗雙責(zé)，從條塊化應(yīng)急管理轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合式應(yīng)急管理，從政府主導(dǎo)應(yīng)急管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)與政社協(xié)同并重，從動員式應(yīng)急管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和信息化應(yīng)急管理的理念更新，從而為實現(xiàn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化提供堅實的思想基礎(chǔ)。
[關(guān)鍵詞]應(yīng)急管理；體系建設(shè)；理念轉(zhuǎn)變；治理體系和治理能力現(xiàn)代化
[中圖分類號]d63 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] a
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心的發(fā)展思想，從實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略高度，對我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)提出了新指示、新戰(zhàn)略和新要求，全面部署推進(jìn)新時代應(yīng)急管理工作。[1] 2018年的黨政機(jī)構(gòu)改革過程中，國家正式成立應(yīng)急管理部，標(biāo)志著我國應(yīng)急管理事業(yè)邁入新的歷史發(fā)展階段。
2016年7月28日，習(xí)近平總書記在唐山市考察時指出：“要總結(jié)經(jīng)驗，進(jìn)一步增強(qiáng)憂患意識、責(zé)任意識，堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，努力實現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)變，全面提升全社會抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力?！盵2]黨的十九屆四中全會《決定》明確提出要“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體制，優(yōu)化國家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”，[3]為推進(jìn)國家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化指明了努力的方向。
我國應(yīng)急管理體系先后歷經(jīng)從1.0版本至4.0版本的升級優(yōu)化過程，為保障公共安全提供了有力支撐。[4]然而，面對日益復(fù)雜的外部環(huán)境以及多變性特征愈發(fā)突出的突發(fā)事件，現(xiàn)有應(yīng)急管理體系仍然存在著條塊分割、定位不清、溝通不暢、協(xié)調(diào)不力、重復(fù)建設(shè)、資源整合和技術(shù)能力不足等深層次問題。顯然，貫徹落實習(xí)近平總書記和黨的十九屆四中全會和五中全會關(guān)于應(yīng)急管理現(xiàn)代化的精神，僅僅在組織體系和運(yùn)行機(jī)制上下功夫還不夠，還要求我們從基本理念入手，盡快實現(xiàn)應(yīng)急管理觀念的五大轉(zhuǎn)變：（1）從應(yīng)急處置導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險治理與應(yīng)急管理并重；（2）從應(yīng)急管理行政負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)辄h政同責(zé)、一崗雙責(zé)；（3）從條塊化應(yīng)急管理轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合式應(yīng)急管理；（4）從政府主導(dǎo)應(yīng)急管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)與政社協(xié)同并重；（5）從動員式應(yīng)急管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和信息化應(yīng)急管理，從而更加積極主動地迎接國內(nèi)外應(yīng)急管理形勢的變化，最大限度地發(fā)揮國家應(yīng)急管理體系的制度效能，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)作出積極貢獻(xiàn)。
一、從應(yīng)急處置導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險治理與應(yīng)急管理并重
牢固樹立安全發(fā)展理念，全力防范化解重大安全風(fēng)險，是應(yīng)急管理部門的首要任務(wù)。應(yīng)急管理現(xiàn)代化的核心之一就是要加強(qiáng)風(fēng)險防范工作，化解或減緩各種風(fēng)險及其危害，從而大大降低應(yīng)急處置的壓力和損失。[5]這就需要進(jìn)一步推動應(yīng)急管理從應(yīng)急處置導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險治理與應(yīng)急管理并重導(dǎo)向，按照預(yù)防與應(yīng)急并重、常態(tài)管理與非常態(tài)管理結(jié)合的原則，從源頭抓起，真正實現(xiàn)國家應(yīng)急管理從被動應(yīng)付到主動保障的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。全流程風(fēng)險治理是一個包括從風(fēng)險識別、風(fēng)險評估到風(fēng)險溝通，進(jìn)而提出風(fēng)險控制策略和風(fēng)險控制措施的動態(tài)過程，是一項系統(tǒng)性、專業(yè)性、科學(xué)性和綜合性很強(qiáng)的工作。建立科學(xué)、規(guī)范、系統(tǒng)、動態(tài)的風(fēng)險治理機(jī)制，切實做到預(yù)防與處置并重、評估與控制結(jié)合，是從基礎(chǔ)層面提升應(yīng)急管理工作水平的必然要求。
（一）開展風(fēng)險普查和風(fēng)險評估
各級政府應(yīng)當(dāng)建立健全突發(fā)事件風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，推動建立各類重大風(fēng)險和隱患的識別、評估、監(jiān)控、預(yù)警、處置等全過程動態(tài)管理，實現(xiàn)標(biāo)本兼治化解風(fēng)險。相關(guān)應(yīng)急管理部門應(yīng)當(dāng)有序推進(jìn)風(fēng)險評估工作，全面開展全國災(zāi)害綜合風(fēng)險普查試點工作。系統(tǒng)地梳理各地存在的各種風(fēng)險源，理清各類風(fēng)險源之間的因果關(guān)系，逐步編制各級各類風(fēng)險地圖，及早發(fā)布風(fēng)險預(yù)警信息，并提供有效的風(fēng)險預(yù)防與準(zhǔn)備提示服務(wù)。相關(guān)主管部門主導(dǎo)，各級政府應(yīng)急管理部門牽頭協(xié)調(diào)，開展全國性、區(qū)域性、部門性、行業(yè)性的風(fēng)險現(xiàn)狀評估，制定風(fēng)險圖景更新與發(fā)布機(jī)制，讓公眾對各類風(fēng)險做到心中有數(shù)。需要注意的是，風(fēng)險評估是風(fēng)險預(yù)警的基礎(chǔ)，但風(fēng)險預(yù)警的決策必須是在綜合分析和判斷公眾利益和價值關(guān)聯(lián)后，由具有法律授權(quán)的行政部門執(zhí)行。[6]
要進(jìn)一步強(qiáng)化事前的風(fēng)險評估和風(fēng)險溝通。面對風(fēng)險日益增加的現(xiàn)狀，在繼續(xù)重視以往重大決策類風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上，還要更加重視社會穩(wěn)定的綜合性風(fēng)險評估，包括風(fēng)險背后的一系列社會綜合因素評估。不斷完善風(fēng)險評估內(nèi)容的科學(xué)性，提高風(fēng)險評估機(jī)制的實際效果；還要完善當(dāng)前政府風(fēng)險評估方式，建立風(fēng)險評估工作中吸納多元主體參與的機(jī)制，使其更為實用接地氣。在此基礎(chǔ)之上，科學(xué)運(yùn)用新媒體資源，有效進(jìn)行風(fēng)險溝通。風(fēng)險評估需要與發(fā)展規(guī)劃、政策相統(tǒng)一。在制定與實施城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃過程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮安全風(fēng)險，將風(fēng)險評估作為發(fā)展戰(zhàn)略布局的底線思維方式，讓安全發(fā)展理念厚植于各級政府部門。
（二）建立事件調(diào)查機(jī)制和長效學(xué)習(xí)機(jī)制
要完善事件調(diào)查機(jī)制，并探索建立經(jīng)驗學(xué)習(xí)長效機(jī)制。應(yīng)急管理工作需要廣泛汲取過去經(jīng)驗和他國先進(jìn)做法，每一起災(zāi)害和危機(jī)事件都應(yīng)當(dāng)成為應(yīng)急管理學(xué)習(xí)提高的重要機(jī)會。在重大突發(fā)事件發(fā)生后進(jìn)行客觀公正的調(diào)查分析并公之于眾，已成為世界各國應(yīng)急管理實踐的普遍做法。
事件調(diào)查的主要目的是分析導(dǎo)致事件產(chǎn)生的各種技術(shù)、運(yùn)行體制、組織文化等因素，以便全社會吸取教訓(xùn)。不過，以安全生產(chǎn)領(lǐng)域為代表，我國目前的事故調(diào)查和責(zé)任追究是一對孿生兄弟，責(zé)任追究常常成為事故調(diào)查的根本目的，最終也導(dǎo)致調(diào)查異化為責(zé)任分?jǐn)偦蛘哓?zé)任替代的一種博弈。因此，一方面，當(dāng)前迫切需要轉(zhuǎn)變事故調(diào)查的問責(zé)導(dǎo)向，以查明事實真相為目的，可以規(guī)定不把調(diào)查結(jié)果作為起訴責(zé)任事故方的證據(jù)，以此保證讓所有當(dāng)事人沒有任何顧忌地把問題情況介紹清楚。要建立獨立、權(quán)威、專業(yè)的調(diào)查制度，并將調(diào)查學(xué)習(xí)的外延從安全生產(chǎn)領(lǐng)域擴(kuò)展到更多類型的突發(fā)事件中。[7]另一方面，還要探索建立經(jīng)驗學(xué)習(xí)長效機(jī)制。完善事件調(diào)查制度僅僅為經(jīng)驗學(xué)習(xí)提供了可能和開端，從危機(jī)經(jīng)驗的汲取到傳播和再利用這些環(huán)節(jié)在政府組織內(nèi)部都需要制度再設(shè)計和監(jiān)督保障。如在汲取知識過程中需要建立多種危機(jī)經(jīng)驗獲取渠道；在危機(jī)經(jīng)驗的傳播過程中需要打破信息孤島和壁壘實現(xiàn)危機(jī)經(jīng)驗共享；在危機(jī)經(jīng)驗的利用過程中還需要建立正向激勵和寬容失敗的雙向互動機(jī)制。[8]
二、從應(yīng)急管理行政負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)辄h政同責(zé)、一崗雙責(zé)
黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次就安全生產(chǎn)工作作出重要指示，強(qiáng)調(diào)要建立“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”的安全生產(chǎn)責(zé)任體系，黨政一把手必須親力親為、親自動手抓。特別是天津港“8·12”火災(zāi)爆炸事故發(fā)生后，習(xí)近平總書記3天內(nèi)兩次作出重要指示，再次強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格落實“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”原則?！包h政同責(zé)、一崗雙責(zé)”是黨的十八大以后，中央對黨政干部提出的新要求。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2018年發(fā)布的《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》明確提出：“實行地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制，應(yīng)當(dāng)堅持黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)，堅持管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全。”[9]習(xí)近平總書記在主持召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議上指出：“ 重點督察貫徹黨中央決策部署、解決突出環(huán)境問題、落實環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任的情況。”[10]換句話說，“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”不僅要體現(xiàn)在安全生產(chǎn)上，覆蓋到公共安全的各個方面，還要體現(xiàn)在人民和國家的各項事業(yè)上。
因此，當(dāng)前迫切需要理順和規(guī)范黨政機(jī)構(gòu)在公共安全治理中的責(zé)任。充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)在公共安全治理中的重要地位，通過黨政協(xié)同來處理好公共安全治理過程中的責(zé)任和義務(wù)，有效解決應(yīng)急管理工作中黨政分工模式的缺陷，確保追責(zé)威懾和權(quán)力行使通過權(quán)責(zé)一致的機(jī)制得到實現(xiàn)。
（一）建立健全“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)”責(zé)任體系
需要進(jìn)一步按照權(quán)責(zé)對等、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的原則，加強(qiáng)應(yīng)急管理組織架構(gòu)建設(shè)，逐步建立健全“ 黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)”的應(yīng)急管理責(zé)任體系。
以安全生產(chǎn)為例。一方面，黨委要強(qiáng)化對安全生產(chǎn)重點工作的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹落實黨的安全生產(chǎn)方針和重大決策部署，大力實施安全發(fā)展戰(zhàn)略；要加大安全生產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的考核權(quán)重，把安全生產(chǎn)履職情況作為干部業(yè)績考核和選拔、任用、評優(yōu)評先的重要依據(jù)，實行“ 一票否決”；要把安全宣傳教育培訓(xùn)和安全文化建設(shè)納入黨的宣傳思想工作格局中，不斷提高黨員領(lǐng)導(dǎo)干部抓安全、促發(fā)展的能力；要在“打非治違”、整頓關(guān)閉、隱患治理、應(yīng)急處置等安全生產(chǎn)重大問題上科學(xué)決策、靠前指揮、督促落實；要切實加大對事故責(zé)任追究力度，嚴(yán)查事故背后的失職瀆職和腐敗行為。
另一方面，安全生產(chǎn)“黨政同責(zé)”，政府也要重點抓好五項工作：一要建立健全政府系統(tǒng)安全監(jiān)管責(zé)任體系，地方政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)擔(dān)任安全生產(chǎn)委員會主任，承擔(dān)安全生產(chǎn)第一責(zé)任人的責(zé)任，政府和部門班子成員落實“一崗雙責(zé)”，不留責(zé)任盲區(qū)；二要加強(qiáng)安全生產(chǎn)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章建設(shè)，嚴(yán)格落實安全生產(chǎn)法律法規(guī)和規(guī)章制度；三要有效調(diào)配行政資源，強(qiáng)化安全監(jiān)管基層執(zhí)法力量，從嚴(yán)執(zhí)法，深化隱患排查整改和“打非治違”專項行動，不留死角；四要深入研究解決安全生產(chǎn)重大問題，包括安全投入、科技裝備、支持政策、重大危險源治理等關(guān)鍵問題；五是要認(rèn)真組織開展應(yīng)急救援和事故調(diào)查處理，舉一反三，切實加強(qiáng)和改進(jìn)安全生產(chǎn)工作。
（二）強(qiáng)化地方主體責(zé)任
按照分級負(fù)責(zé)、屬地管理的原則，嚴(yán)格落實地方黨委政府在重大風(fēng)險防治方面的主體責(zé)任、主體作用。應(yīng)著力消除地方黨政部門在風(fēng)險治理中的責(zé)任推諉現(xiàn)象，推廣責(zé)任清單機(jī)制，敦促中央和地方風(fēng)險隱患排查工作的落實?！蛾P(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明》規(guī)定：“一般性災(zāi)害由地方政府負(fù)責(zé)，應(yīng)急管理部代表中央統(tǒng)一響應(yīng)支援；發(fā)生特別重大災(zāi)害時，應(yīng)急管理部作為指揮部，協(xié)助中央指定的負(fù)責(zé)同志組織應(yīng)急處置工作?！盵11]要科學(xué)合理劃分中央與地方在應(yīng)急管理中的責(zé)任，強(qiáng)化和落實地方責(zé)任，充分發(fā)揮地方政府和應(yīng)急管理部門在突發(fā)事件應(yīng)對工作中的積極性、主動性、創(chuàng)造性。重點應(yīng)按照權(quán)、責(zé)、利對等的原則，明確地方突發(fā)事件應(yīng)對的主體責(zé)任，賦予地方相應(yīng)的職權(quán)。
（三）理順黨、政、軍、警等權(quán)責(zé)關(guān)系
按照黨政同責(zé)、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)協(xié)調(diào)的原則，明確黨、政、軍、警等各方共同參與、分工明細(xì)的應(yīng)急指揮和決策體系，確保突發(fā)事件發(fā)生后黨、政、軍、警及有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人協(xié)同有序開展應(yīng)急指揮。加強(qiáng)應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制建設(shè)。通過建立健全應(yīng)急聯(lián)動制度規(guī)范、開展應(yīng)急隊伍系統(tǒng)作戰(zhàn)訓(xùn)練演練、制定共享互通的應(yīng)急通信與信息系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)等途徑，整合各協(xié)作主體的自主行動，強(qiáng)化應(yīng)急協(xié)作共識，建立應(yīng)急協(xié)調(diào)信任機(jī)制，提高地區(qū)之間、部門之間、條塊之間、軍地之間應(yīng)急協(xié)作的程序化、制度化和規(guī)范化水平。[12]
三、從條塊化應(yīng)急管理轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合式應(yīng)急管理
從條塊化應(yīng)急管理向綜合式應(yīng)急管理的觀念轉(zhuǎn)變，是貫徹落實習(xí)近平總書記重要講話精神、鞏固機(jī)構(gòu)改革成果的內(nèi)在要求。2018年應(yīng)急管理部的成立已經(jīng)從頂層設(shè)計上為這一轉(zhuǎn)變的實現(xiàn)提供了體制保障。在此次機(jī)構(gòu)改革中，應(yīng)急管理部“9+4”的結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了我國將主要的自然災(zāi)害與事故災(zāi)難應(yīng)急職能加以綜合統(tǒng)籌的應(yīng)急管理體制改革思路，體現(xiàn)了優(yōu)化、協(xié)同、高效的原則，優(yōu)化就是要科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致，協(xié)同就是要有統(tǒng)有分、有主有次，高效就是要履職到位、流程通暢。這一轉(zhuǎn)變也體現(xiàn)了“從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變”，但簡單把傳統(tǒng)各單一災(zāi)種管理部門整合為一個綜合性管理機(jī)構(gòu)并不能從根本上解決協(xié)同問題，其轉(zhuǎn)變、整合或者說綜合的效果還有賴于機(jī)構(gòu)調(diào)整與磨合過程中更加深層次的內(nèi)部和外部協(xié)同。
（一）注重內(nèi)部協(xié)同中的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分級負(fù)責(zé)
國家層面應(yīng)急管理的內(nèi)部協(xié)同涉及9個部門和4個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，調(diào)整幅度大，涉及部門廣，部門間關(guān)系復(fù)雜。盡管各個部門都肩負(fù)救災(zāi)職責(zé)，但是災(zāi)害和事故的應(yīng)對方式是有差異的，而且各個部門的組織文化、應(yīng)急指揮體系、應(yīng)急響應(yīng)流程也有所區(qū)別。組織設(shè)計、人員安置等牽動各方利益，協(xié)調(diào)難度大。應(yīng)急管理需要統(tǒng)一指揮和適度集權(quán)。因此在應(yīng)急管理部門內(nèi)部縱向?qū)蛹夑P(guān)系處理上，要繼續(xù)貫徹統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分級負(fù)責(zé)相結(jié)合的原則，同時要更加重視管理重心下移，處理好領(lǐng)導(dǎo)集權(quán)與基層放權(quán)的關(guān)系。未來應(yīng)急管理工作應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)應(yīng)對重心的下移和第一現(xiàn)場的處置權(quán)，根據(jù)地方和事件實際情況，找到權(quán)力集中與重心下移之間的平衡，進(jìn)而科學(xué)合理開展職責(zé)分工，明晰上下級之間、部門之間、領(lǐng)導(dǎo)指揮與現(xiàn)場處置之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系。
（二）加強(qiáng)外部協(xié)同中的常態(tài)溝通與分工協(xié)作
就外部協(xié)同而言，此次機(jī)構(gòu)改革并沒有將衛(wèi)生、公安等部門整合到應(yīng)急管理部。然而重特大突發(fā)事件的應(yīng)對離不開衛(wèi)生、公安、氣象、交通等部門的大力配合。在與外部同級其他部門的協(xié)同過程中，應(yīng)急管理部可能存在一定困難。因此，在平時實踐中，應(yīng)急管理部門（廳/局）必須強(qiáng)化同衛(wèi)健、公安、政法、交通運(yùn)輸、網(wǎng)信等部門的協(xié)作溝通。通過建立標(biāo)準(zhǔn)化、制度化、常態(tài)化的溝通機(jī)制，經(jīng)常開展共同學(xué)習(xí)、交流、對話、培訓(xùn)、演練等活動。只有建立良好的常態(tài)化跨部門協(xié)同機(jī)制，在緊急情況下應(yīng)急管理部門才能扮演好協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)決策的重要角色。要強(qiáng)化應(yīng)急管理部門在處置突發(fā)事件中牽頭負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)指揮的職能和權(quán)威，理順應(yīng)急處置時相關(guān)部門之間的指揮關(guān)系，促進(jìn)應(yīng)急管理工作的協(xié)調(diào)和有序。特別是重特大災(zāi)害發(fā)生后，應(yīng)急管理部門作為指揮部，協(xié)助中央指派的負(fù)責(zé)同志開展應(yīng)急處置。平時，應(yīng)急管理部門可以充分發(fā)揮對各部門各地區(qū)應(yīng)急預(yù)案管理工作的指導(dǎo)職能，加強(qiáng)與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)與合作，形成協(xié)同救災(zāi)的應(yīng)急響應(yīng)能力。
2018年全國應(yīng)急管理工作會議強(qiáng)調(diào)，到黨的二十大勝利召開之前，是新時代應(yīng)急管理事業(yè)夯實基礎(chǔ)、開創(chuàng)新局的關(guān)鍵階段，要抓住機(jī)遇、乘勢而上，緊緊圍繞防范化解重大安全風(fēng)險，堅持邊應(yīng)急、邊建設(shè)，力爭通過三到四年努力，基本形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應(yīng)急管理體制，基本完成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國家應(yīng)急能力體系構(gòu)建。圍繞這一目標(biāo)，要繼續(xù)深化應(yīng)急管理體制機(jī)制改革，實現(xiàn)應(yīng)急管理從安全生產(chǎn)監(jiān)管向安全生產(chǎn)、自然災(zāi)害、應(yīng)急救援一體化綜合協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對單一災(zāi)種向全災(zāi)種綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)轉(zhuǎn)變，從以往應(yīng)急資源分散、條塊分割、各自為政的局面向統(tǒng)一指揮、緊密配合、快速響應(yīng)轉(zhuǎn)變。特別是，要切實做好整體謀劃、頂層設(shè)計，既要堅持發(fā)揮社會主義制度優(yōu)勢，又要總結(jié)反思重特大災(zāi)害事故應(yīng)對實踐經(jīng)驗教訓(xùn)，完善領(lǐng)導(dǎo)決策協(xié)調(diào)體制，強(qiáng)化應(yīng)急管理綜合職能，健全監(jiān)測預(yù)警、風(fēng)險排查、應(yīng)急保障等機(jī)制。
四、從政府主導(dǎo)應(yīng)急管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)與政社協(xié)同并重
突發(fā)事件應(yīng)急管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要多元社會力量的參與。應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化要求應(yīng)急管理應(yīng)由傳統(tǒng)的管理思維向現(xiàn)代的治理思維轉(zhuǎn)變，即積極吸納社會組織、民間團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會以及公民志愿者等力量參與其中。推動應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)，不僅要堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)，更要注重社會力量參與，倡導(dǎo)多元主體合作共治，充分調(diào)動社會力量的積極性、主動性、創(chuàng)造性，打通各方參與風(fēng)險防范、應(yīng)急救援和恢復(fù)重建的政策通道，提高應(yīng)急管理社會化水平，構(gòu)建全社會共同參與的應(yīng)急管理工作格局。
（一）強(qiáng)化應(yīng)急管理社會化的制度基礎(chǔ)
鄧小平指出：“制度是決定因素”，制度問題更帶有“根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”。[13]在立法和預(yù)案設(shè)計中明確政府、企業(yè)、社會組織和個人在突發(fā)事件應(yīng)對全過程中的權(quán)利和義務(wù)，在體制上明確企業(yè)、社會組織和公眾等合法參與應(yīng)急全過程的介入平臺，在機(jī)制上保證各主體的有序、有效參與，從而建立起“政府主導(dǎo)，全社會參與，政府公共應(yīng)急、社會公益應(yīng)急和市場化的企業(yè)應(yīng)急相結(jié)合”的應(yīng)急體系。[14]
（二）加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作
基層政府應(yīng)急管理組織體系中，應(yīng)專門設(shè)立協(xié)調(diào)統(tǒng)籌社會力量的部門，確保社會力量的有序參與并發(fā)揮最大作用。以社區(qū)、鄉(xiāng)村、學(xué)校、企業(yè)等基層組織和單位為重點，推進(jìn)建立政府主導(dǎo)和社會參與相結(jié)合，全民動員、協(xié)調(diào)聯(lián)動的應(yīng)急管理工作格局。督促企事業(yè)單位積極履行安全管理主體責(zé)任，引導(dǎo)公眾增強(qiáng)風(fēng)險防范意識，提升全社會的風(fēng)險防范能力；把公共安全教育納入國民教育和精神文明建設(shè)體系，加強(qiáng)安全公益宣傳，健全公共安全社會心理干預(yù)體系，提高全民公共安全意識和應(yīng)急技能。
建立政府與社會力量應(yīng)急合作平臺，在風(fēng)險評估、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)重建的全過程中，明晰社會力量參與的功能與分工，按照“普遍倡導(dǎo)、重點扶持和專業(yè)發(fā)展”相結(jié)合的原則，著重培育民間防災(zāi)減災(zāi)力量。
（三）明確政府與企業(yè)在應(yīng)急管理中的事權(quán)關(guān)系
充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，實現(xiàn)中央集中統(tǒng)一與地方自主權(quán)的有機(jī)結(jié)合和良性互動，是推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的必然要求。根據(jù)目標(biāo)精準(zhǔn)化、措施精細(xì)化、協(xié)調(diào)機(jī)制化的要求，圍繞發(fā)揮市場機(jī)制在風(fēng)險防范、損失補(bǔ)償、傷亡撫恤、恢復(fù)重建、行業(yè)發(fā)展等方面的積極效應(yīng)，提出一批有利于提高應(yīng)急管理能力的財稅、金融、信貸、保險等經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策建議。
（四）開展全社會應(yīng)急能力建設(shè)和應(yīng)急文化宣傳
注重培育公眾危機(jī)意識和自救互救能力，開展心理健康教育，建立社會公共媒體和新媒體參與的全社會應(yīng)急文化宣傳工作機(jī)制。整合政府、學(xué)校、企業(yè)等各方面應(yīng)急安全教育資源，充分發(fā)揮安全風(fēng)險防控服務(wù)專業(yè)化社會組織、應(yīng)急安全教育產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟（協(xié)會）等平臺的溝通協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和服務(wù)功能，[15]營造濃厚的應(yīng)急文化宣傳和教育氛圍，推動全社會形成防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)意識。
（五）加強(qiáng)應(yīng)急管理區(qū)域合作和國際合作
正如新冠肺炎疫情表明的，世界各國是休戚與共的命運(yùn)共同體，必須加強(qiáng)合作、攜手應(yīng)對日益復(fù)雜的全球性重大風(fēng)險。面對氣候變化、恐怖主義、國際金融危機(jī)、跨國犯罪、傳染性疾病、嚴(yán)重自然災(zāi)害等全球性課題，必須強(qiáng)化政府間和區(qū)域間協(xié)作，建立共同應(yīng)對災(zāi)難的多邊合作機(jī)制。
五、從動員式應(yīng)急管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和信息化應(yīng)急管理
我國傳統(tǒng)應(yīng)急管理體制的一個突出特征是政治動員，這種運(yùn)動式的應(yīng)急管理體制盡管能夠發(fā)揮“集中力量辦大事”的優(yōu)勢，同時也存在著過度動員、運(yùn)動式治理、成本過高的不足。新時代推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化還需要改變過去傳統(tǒng)的運(yùn)動式應(yīng)急管理，重視制度建設(shè)，進(jìn)一步完善對應(yīng)急管理的體制、機(jī)制和法制的頂層設(shè)計，從而真正實現(xiàn)應(yīng)急管理的制度化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和信息化。
（一）加強(qiáng)應(yīng)急管理法律法規(guī)體系建設(shè)
全面建設(shè)應(yīng)急管理法律制度體系，加快應(yīng)急管理法律法規(guī)制修訂工作，推進(jìn)應(yīng)急預(yù)案和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。要組織專門力量開展相關(guān)法律法規(guī)制修訂工作；及時評估和修訂《突發(fā)事件應(yīng)對法》，提高法律的操作性和實用性；及時制修訂相關(guān)法規(guī)，提高法規(guī)之間的銜接緊密度和一致性；繼續(xù)推動應(yīng)急管理相關(guān)法規(guī)、配套制度出臺和修訂完善，推進(jìn)應(yīng)急管理工作法制化和規(guī)范化。
（二）加強(qiáng)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)的頂層設(shè)計
頂層設(shè)計是運(yùn)用系統(tǒng)論的方法，統(tǒng)攬全局，對系統(tǒng)的各方面、各層次、各要素進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，以集中有效資源、高效快捷地實現(xiàn)目標(biāo)的方法。推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化，也必須加強(qiáng)頂層設(shè)計。建議在《突發(fā)事件應(yīng)對法》與《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等相應(yīng)法律、法規(guī)和文件的整體框架下，完成應(yīng)急管理機(jī)制的頂層設(shè)計，完善并進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范應(yīng)急管理各項機(jī)制，全國統(tǒng)一建設(shè)和規(guī)劃應(yīng)急管理機(jī)制的整體框架。[16]
（三）推進(jìn)應(yīng)急管理全過程的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)
在事前防范標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方面，要進(jìn)一步研究制訂政府系統(tǒng)值班工作地方標(biāo)準(zhǔn)，各級各類應(yīng)急預(yù)案編制、演練指南，應(yīng)急避護(hù)場所建設(shè)指導(dǎo)意見，應(yīng)急救援隊伍管理辦法，應(yīng)急物資物流體系建設(shè)指導(dǎo)意見等。在事中處置標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方面，要進(jìn)一步研究制訂突發(fā)事件現(xiàn)場指揮人員工作規(guī)范、突發(fā)事件處置標(biāo)準(zhǔn)、第一響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)等。在事后恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方面，要進(jìn)一步研究制訂突發(fā)事件損失報送程序和標(biāo)準(zhǔn)、突發(fā)事件損失評估標(biāo)準(zhǔn)化、突發(fā)事件賠償救助標(biāo)準(zhǔn)化、突發(fā)事件總結(jié)評估工作標(biāo)準(zhǔn)化等。[17]
（四）大力推動應(yīng)急管理信息化跨越式發(fā)展
信息化、數(shù)字化時代對政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和相關(guān)職能部門提出了更高要求，要同時具備事前精準(zhǔn)監(jiān)測預(yù)警，事中快速科學(xué)決策、響應(yīng)及時、處置高效，事后快速恢復(fù)、及時發(fā)布信息并引導(dǎo)社會輿論等能力。因此，應(yīng)當(dāng)把發(fā)展智慧安全和智慧應(yīng)急作為防范化解重大安全隱患、提升國家應(yīng)急管理能力的重要舉措。圍繞融合指揮、應(yīng)急通信、短臨預(yù)警、全域感知、數(shù)據(jù)智能等應(yīng)急管理信息化的“五大主攻方向”，[18]利用大數(shù)據(jù)、計算機(jī)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)，有效融合各個部門并實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，突破部門間應(yīng)急管理的“信息孤島”，服務(wù)于突發(fā)事件應(yīng)急管理的實踐需要，提高政府應(yīng)急響應(yīng)的效率和靈活性，助力民眾做出更明智的決策。應(yīng)急管理部成立后，我國編制并印發(fā)了《應(yīng)急管理信息化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃框架》和地方應(yīng)急管理信息化建設(shè)實施指南、建設(shè)任務(wù)書及系列標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，明確了地方應(yīng)急管理信息化建設(shè)的重點、具體要求。各地要以規(guī)劃為引領(lǐng)，加快推進(jìn)科技信息化，以信息化推進(jìn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化，加快構(gòu)建“制度+技術(shù)”的國家應(yīng)急管理現(xiàn)代化體系，這是我國應(yīng)急管理全系統(tǒng)的職責(zé)所系。具體來說，要堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，遵循總體設(shè)計、分步實施、急用先建、保證質(zhì)量的原則，發(fā)揮好科技信息化的加速器、催化劑作用，實現(xiàn)彎道超車、換道超車，以信息化推進(jìn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化。要堅持統(tǒng)籌集約，全國建設(shè)“一盤棋”。避免各自為戰(zhàn)、煙囪林立、“翻燒餅”式的老路，堅定不移地走統(tǒng)籌發(fā)展、集約建設(shè)的路子，統(tǒng)一建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)布局、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、工作步調(diào)，通過信息化給應(yīng)急管理現(xiàn)代化插上翅膀。
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責(zé)任編輯：文心
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[基金項目]國家自然科學(xué)基金重大項目“重大國家安全事件管理機(jī)制”(71790611)。
[作者簡介]薛瀾，清華大學(xué)蘇世民書院院長，清華大學(xué)公共管理學(xué)院學(xué)術(shù)委員會主任、教授、博士生導(dǎo)師；沈華（通訊作者），中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副研究員，清華大學(xué)應(yīng)急管理研究基地兼職研究人員。
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