《安全生產(chǎn)法》旨在防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，是促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的客觀需要，體現(xiàn)了公共安全治理的社會化、法治化趨勢。
“治國無其法則亂，守法而不變則衰”。《安全生產(chǎn)法》自2002年頒布實施以來，雖歷經(jīng)2009年和2014年兩次修改，但在新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局的歷史方位中，安全生產(chǎn)面臨更加復(fù)雜的形勢，對標黨的十九屆五中全會擘畫的更高水平的平安中國建設(shè)目標，應(yīng)急管理領(lǐng)域仍存短板弱項，尤其是當(dāng)前安全生產(chǎn)仍處于爬坡過坎期，過去長期積累的隱患問題集中暴露，新情況、新風(fēng)險不斷涌現(xiàn)，亟需通過修法進一步壓實各方責(zé)任，有效防范化解重大安全風(fēng)險，遏制重特大事故的發(fā)生。
總的來看，這次《安全生產(chǎn)法》修改決定一共42條，大約占原來條款的1/3。從指導(dǎo)思想看，此次修法全面貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，特別是黨中央、國務(wù)院關(guān)于安全生產(chǎn)工作的重要決策部署，堅持人民至上、生命至上，突出立法問題導(dǎo)向，風(fēng)險管理、齊抓共管、社會共治等理念原則貫穿其中，用制度建設(shè)平衡各方利益、協(xié)調(diào)各方關(guān)系、處理各方問題，構(gòu)建起維護公共安全的“四梁八柱”。
堅決守護生命安全堅持人民至上、生命至上
勞有所安，是人類最樸素的愿望。《易林·小畜之無妄》有云：道里夷易，安全無恙?！栋踩a(chǎn)法》從誕生之初，就秉持保障人民群眾生命安全立法理念不動搖。從“安全第一”到“人民至上、生命至上”，《安全生產(chǎn)法》堅守安全發(fā)展的紅線，字里行間流露出對生命的尊重。這次修法，從四個方面對此予以強調(diào)：
一是用最堅決的態(tài)度守護生命安全。釀成78人死亡、76人重傷的江蘇響水“3·21”爆炸事故，表面上是企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任未有效落實，其深層次原因在于發(fā)展理念出現(xiàn)偏差。為從根本上消除對安全生產(chǎn)造成重大影響的頑癥痼疾，新修改的《安全生產(chǎn)法》進一步拓展安全發(fā)展理念的內(nèi)涵，將“堅持人民至上、生命至上，把保護人民生命安全擺在首位”寫入總則，立法的價值取向進一步凝練，為統(tǒng)籌安全與發(fā)展的關(guān)系，不斷加強安全生產(chǎn)工作指明了方向。
二是用最嚴密的責(zé)任守護生命安全。責(zé)任制是安全生產(chǎn)的靈魂。責(zé)任規(guī)定不明確，就無法將安全生產(chǎn)權(quán)利義務(wù)落到實處。本次修法，將政府監(jiān)管責(zé)任提升到與企業(yè)主體責(zé)任同等重要程度，不僅在總則中明確規(guī)定“強化和落實生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責(zé)任與政府監(jiān)管責(zé)任”，同時將“三管三必須”、全員安全生產(chǎn)責(zé)任等納入本法的調(diào)整范圍，促進安全生產(chǎn)責(zé)任制建設(shè)在政府和企業(yè)“雙落實”。
三是用堅實的基礎(chǔ)守護生命安全。俗話說：基礎(chǔ)不牢，地動山搖。針對當(dāng)前安全基礎(chǔ)薄弱、安全欠賬太多的現(xiàn)狀，修改后的《安全生產(chǎn)法》著眼于夯實基層基礎(chǔ)，從安全投入、人才隊伍、物資保障、科技支撐等不同方面予以落實。一方面，規(guī)定各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強安全生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和安全生產(chǎn)能力建設(shè)，并將所需經(jīng)費列入本級預(yù)算；另一面，要求生產(chǎn)經(jīng)營單位加大對安全生產(chǎn)資金、物資、人員的投入保障力度，改善安全生產(chǎn)條件，確保安全生產(chǎn)。
四是用最嚴厲的懲處守護生命安全。重典方能治亂，猛藥才能去疴。針對近年來部分重特大事故中暴露出的生產(chǎn)經(jīng)營單位和中介機構(gòu)惡意違法甚至是“屢罰屢犯”的問題，修改后的《安全生產(chǎn)法》通過構(gòu)建最嚴厲的處罰措施，為人民群眾創(chuàng)造更加安全的環(huán)境。在擴大“雙罰制”適用范圍、普遍提高行政處罰數(shù)額的同時，本法不斷創(chuàng)新法律責(zé)任形式，一方面，對于違法情節(jié)嚴重的安全評價機構(gòu)及其直接責(zé)任人員，實施終身行業(yè)和職業(yè)禁入；另一方面，借鑒環(huán)保法等立法經(jīng)驗，規(guī)定“按日計罰”制度，對拒不改正違法行為的單位實施嚴懲，進一步織嚴織密安全生產(chǎn)法網(wǎng)。
貫徹風(fēng)險管理理念
從源頭上防范化解重大安全風(fēng)險
隨著風(fēng)險社會的到來，安全生產(chǎn)的系統(tǒng)性風(fēng)險增加，事故發(fā)生越來越具有耦合性與不確定性。應(yīng)對系統(tǒng)性危機，需要考慮事故災(zāi)難發(fā)生的全過程，識別潛在的、減少現(xiàn)有的和防治新的災(zāi)害風(fēng)險。習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險專題研討班上指出，既要有防范風(fēng)險的先手，也要有應(yīng)對和化解風(fēng)險挑戰(zhàn)的高招；既要打好防范和抵御風(fēng)險的有準備之戰(zhàn)，也要打好化險為夷、轉(zhuǎn)危為機的戰(zhàn)略主動戰(zhàn)。這次修法，突出從源頭上化解風(fēng)險、從根本上解決問題，主要體現(xiàn)在：
一是建立風(fēng)險評估與論證機制。一些重特大事故暴露出，在項目建設(shè)初期如果把關(guān)不嚴、風(fēng)險管控不力，會給后續(xù)的生產(chǎn)經(jīng)營埋下重大事故隱患。為此，修改后的《安全生產(chǎn)法》立足于經(jīng)濟社會發(fā)展全局，將安全生產(chǎn)的關(guān)口進一步前移，要求縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門建立安全風(fēng)險評估與論證機制，按照安全風(fēng)險管控要求，進行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和空間布局，并對位置相鄰、行業(yè)相近、業(yè)態(tài)相似的生產(chǎn)經(jīng)營單位實施重大安全風(fēng)險聯(lián)防聯(lián)控。
二是構(gòu)建安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防體系。海恩法則指出：每一起嚴重事故背后，必然有29次輕微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隱患。安全生產(chǎn)要邁過爬坡過坎期，必須防患于未然。實施風(fēng)險評估（riskassessment），既是國際職業(yè)安全健康立法成功做法，也是無數(shù)次事故教訓(xùn)的經(jīng)驗總結(jié)。國務(wù)院安委辦《標本兼治遏制重特大事故工作指南》明確要求，把安全風(fēng)險管控挺在隱患前面、把隱患排查治理挺在事故前面。本著這一原則，修改后的《安全生產(chǎn)法》規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位構(gòu)建安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防體系，健全風(fēng)險防范化解機制，組織開展危險源辨識和評估，督查落實本單位重大危險源的安全管理措施，目的就在于筑牢安全生產(chǎn)的多重“防火墻”。
三是主動防范應(yīng)對和化解風(fēng)險挑戰(zhàn)。防范化解重大安全風(fēng)險，既要注重關(guān)口前移，又要突出問題導(dǎo)向。針對近年來多起事故暴露出的礦山外包施工隊伍資質(zhì)違規(guī)掛靠、出租、出借，動火、臨時用電等危險作業(yè)安全管理不規(guī)范等傳統(tǒng)安全問題，以及平臺經(jīng)濟等新興行業(yè)、領(lǐng)域生產(chǎn)經(jīng)營活動所帶來的增量風(fēng)險不斷涌現(xiàn)的新挑戰(zhàn)，修改后的《安全生產(chǎn)法》堅持有所為、有所不為，一方面，通過規(guī)范礦山、金屬冶煉建設(shè)項目和用于生產(chǎn)、儲存、裝卸危險物品的建設(shè)項目外包施工管理等安全措施，嚴禁非法轉(zhuǎn)包、分包，進一步補齊本法的短板和漏洞；另一方面，適應(yīng)公共安全治理的新需要，發(fā)揮與其他安全生產(chǎn)法律規(guī)范互補作用，共同應(yīng)對平臺經(jīng)濟等新興行業(yè)、領(lǐng)域生產(chǎn)經(jīng)營活動給公共安全帶來的新挑戰(zhàn)。
實行齊抓共管
明確職責(zé)，整合資源
安全生產(chǎn)，政府守土有責(zé)。近年來我國安全生產(chǎn)監(jiān)管體制發(fā)生深刻變革，一些事故暴露出部門監(jiān)管職能交叉、存在漏洞，沒有形成系統(tǒng)化監(jiān)管體系，尤其是危險化學(xué)品全生命周期鏈條長，任何一個環(huán)節(jié)監(jiān)管失控都可能引發(fā)群死群傷的重大安全事故。安全生產(chǎn)監(jiān)管涉及面廣，必須以法令明職責(zé)，靠制度管長遠。這次《安全生產(chǎn)法》的修改，將齊抓共管的要求貫穿于安全生產(chǎn)的全過程，震懾企業(yè)守住安全生產(chǎn)紅線。
一是堅持職權(quán)法定，用法律手段固化改革成果。圍繞貫徹落實《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》（2016年12月）以及2018年應(yīng)急管理體制改革的要求，一方面，通過修法對機構(gòu)改革后應(yīng)急管理部門承擔(dān)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的法定職責(zé)進行明確；另一方面，著眼于厘清安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管的關(guān)系，將安全生產(chǎn)工作應(yīng)當(dāng)實行管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全寫入立法，推動“三管三必須”從思想自覺轉(zhuǎn)化為法定義務(wù)；同時，對新興行業(yè)領(lǐng)域的安全監(jiān)管職責(zé)作了原則規(guī)定，防止出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)。
二是規(guī)范權(quán)力運行，推進安全生產(chǎn)權(quán)責(zé)清單編制法定化。編制權(quán)力和責(zé)任清單，既是規(guī)范行政權(quán)力運行，接受社會監(jiān)督的重要方式，也是厘清行政機關(guān)職責(zé)，推進法治政府建設(shè)的可靠保障。修改后的《安全生產(chǎn)法》要求，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門制定安全生產(chǎn)權(quán)力和責(zé)任清單，公開并接受社會監(jiān)督，其目的就在于通過修法劃清有關(guān)部門的履職邊界，解決權(quán)責(zé)不清、職責(zé)不明等安全監(jiān)管難題。
三是進一步完善安全生產(chǎn)執(zhí)法體系，豐富執(zhí)法手段。針對實踐中存在的執(zhí)法不精準、質(zhì)量不高等突出問題，修改后的《安全生產(chǎn)法》明確賦予有關(guān)部門特定領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán)，特別是對生產(chǎn)安全事故的行政處罰權(quán)，并規(guī)定了執(zhí)法智能化、信息化建設(shè)的相關(guān)措施，進一步提升執(zhí)法的效能，樹立執(zhí)法的權(quán)威。同時，修改后的《安全生產(chǎn)法》堅持軟硬并舉，規(guī)定有關(guān)部門和機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對存在失信行為的生產(chǎn)經(jīng)營單位及其有關(guān)從業(yè)人員采取加大執(zhí)法頻次、暫停項目審批、上調(diào)有關(guān)保險費率、行業(yè)或者職業(yè)禁入等聯(lián)合懲戒措施，并向社會公示?？傊?，通過進一步完善安全生產(chǎn)執(zhí)法體系，努力把法律制度的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會治理的效能。
推進社會共治
鼓勵激發(fā)多元主體參與
黨的十九屆五中全會堅持總體國家安全觀，立足建設(shè)更高水平的平安中國，將安全生產(chǎn)與防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)共同納入公共安全統(tǒng)籌考慮，并上升到總體國家安全觀的高度。安全生產(chǎn)被定位為公共安全，意味著國家需要更加審慎地處理重大安全風(fēng)險，同時意味著需要動用更多的資源和力量共同治理事故災(zāi)難?！栋踩a(chǎn)法》總則規(guī)定的“建立生產(chǎn)經(jīng)營單位負責(zé)、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督的機制”，實際上是一種政府主導(dǎo)、社會協(xié)調(diào)、全面參與的社會治理機制，但由于之前缺乏操作性的條款予以支撐，該條構(gòu)建的社會治理機制尚未真正落地，遲滯于社會治理的現(xiàn)實需要。著眼于進一步厘清政府、市場和社會的關(guān)系，動員各方力量實施共治，修改后的《安全生產(chǎn)法》作了以下制度創(chuàng)新：
一是，完善生產(chǎn)經(jīng)營單位全員參與機制。做好安全生產(chǎn)工作，生產(chǎn)經(jīng)營單位人人都是主角。鑒于此，修改后的《安全生產(chǎn)法》將生產(chǎn)經(jīng)營單位全員參與，作為完善安全生產(chǎn)治理結(jié)構(gòu)的重要突破口，一方面，規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位建立全員安全責(zé)任制，將安全生產(chǎn)義務(wù)分配并落實到每一個部門、每一個崗位和每一名員工；另一方面，在繼續(xù)強化工會民主管理和監(jiān)督職能作用的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮職工代表大會或者職工大會的作用，規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)將本單位安全生產(chǎn)重大問題，如重大事故隱患排查治理情況及時向負有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的部門和職工代表大會或者職工大會“雙報告”。
二是，注入社會化新動能，暢通公民、社會組織和相關(guān)司法機關(guān)監(jiān)督安全生產(chǎn)渠道。在現(xiàn)行安全生產(chǎn)舉報制度的基礎(chǔ)上，將實踐中證明有效的公益訴訟制度及時上升為法律，明確規(guī)定因安全生產(chǎn)違法行為造成重大事故隱患或者導(dǎo)致重大事故，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，人民檢察院有權(quán)根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定提起公益訴訟。
三是，充分運用市場化手段，彌補原工傷保險制度的不足，要求高危行業(yè)、領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險，通過保險浮動費率機制引導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營單位加強安全生產(chǎn)日常管理和防范工作。
四是，規(guī)范中介機構(gòu)管理。安全評價技術(shù)服務(wù)是安全生產(chǎn)的重要支撐，是一支不可或缺的重要力量，但也存在發(fā)展不規(guī)范、評價結(jié)論失實等突出問題，近年來發(fā)生的一些重特大事故背后都有中介機構(gòu)弄虛作假的身影。為此，新修改的《安全生產(chǎn)法》特別規(guī)定，承擔(dān)安全評價、認證、檢測、檢驗等職責(zé)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立并實施服務(wù)公開制度，不得租借資質(zhì)、掛靠、出具虛假報告。
《安全生產(chǎn)法》是我國應(yīng)急管理領(lǐng)域最重要的基礎(chǔ)性法律之一，修改后的《安全生產(chǎn)法》完善了維護公共安全的頂層設(shè)計，為推進安全風(fēng)險防控和治理體系建設(shè)提供了法治路徑。下一步，要繼續(xù)牢固樹立安全發(fā)展理念，將安全生產(chǎn)法律制度融入公共安全治理的各個環(huán)節(jié)、融入生產(chǎn)經(jīng)營活動的全過程以及人民群眾工作活動的各個角落，從推進普法宣傳、完善配套法律制度、加強檢查和監(jiān)督等方面保障本法的充分有效實施。
（作者：應(yīng)急管理部信息研究院法律研究所 代海軍）
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