楊府辦發(fā)〔2024〕4號
區(qū)政府各委、辦、局，各街道辦事處：
經(jīng)區(qū)政府同意，現(xiàn)將《楊浦區(qū)加強(qiáng)成本預(yù)算績效管理實(shí)施細(xì)則》印發(fā)給你們，請認(rèn)真按照執(zhí)行。
上海市楊浦區(qū)人民政府辦公室
2024年3月20日
楊浦區(qū)加強(qiáng)成本預(yù)算績效管理實(shí)施細(xì)則
為深入貫徹落實(shí)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》及《上海市加強(qiáng)成本預(yù)算績效管理的實(shí)施方案》文件精神，進(jìn)一步加強(qiáng)我區(qū)成本預(yù)算績效管理，根據(jù)區(qū)委、區(qū)政府決策部署，結(jié)合實(shí)際，制定本實(shí)施細(xì)則。
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想
為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的指示精神和黨的二十大關(guān)于健全現(xiàn)代預(yù)算制度的要求，緊緊圍繞中央、本市全面實(shí)施預(yù)算績效管理的決策部署，牢固樹立成本效益理念，堅持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向，深入推進(jìn)成本預(yù)算績效管理改革，推動重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)項目業(yè)務(wù)流程再造，提高預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果，通過建立健全成本預(yù)算績效管理機(jī)制，推動財政治理效能和政府治理能力持續(xù)提升，在更高水平、更廣領(lǐng)域、更深層次推動楊浦創(chuàng)新發(fā)展再出發(fā)。
（二）基本原則
1.堅持總體設(shè)計，分步推進(jìn)。統(tǒng)籌謀劃成本預(yù)算績效管理的路徑和制度體系，將成本預(yù)算績效管理從項目支出向部門預(yù)算、政府預(yù)算拓展，先試點(diǎn)，后推廣，分步實(shí)施。
2.堅持突出重點(diǎn)，務(wù)求實(shí)效。聚焦重點(diǎn)項目、重點(diǎn)政策、重點(diǎn)領(lǐng)域，找準(zhǔn)績效基線，對標(biāo)流程規(guī)范，確定成本定額，強(qiáng)化成本管控約束，加大結(jié)果應(yīng)用力度，提升財政資金使用效益。
3.堅持優(yōu)化機(jī)制，健全體系。將成本效益理念和方法融入預(yù)算管理全過程，建立科學(xué)規(guī)范、約束有力的成本預(yù)算績效管理機(jī)制，逐步形成科學(xué)合理、動態(tài)調(diào)整、分類分檔的支出標(biāo)準(zhǔn)體系。
（三）基本內(nèi)涵
成本預(yù)算績效管理是一種基于成本、質(zhì)量、效益分析與比較，將績效與預(yù)算深度融合的預(yù)算資金管理模式，通過成本效益分析等方法，以同等產(chǎn)出和效益情況下實(shí)現(xiàn)成本最小化為目標(biāo)，確定相對高質(zhì)量、低成本的項目效益水平，全面衡量投入成本，科學(xué)測算財政資金投入規(guī)模，推進(jìn)財政資源高效配置和公共服務(wù)供給質(zhì)量全面提升。
（四）主要目標(biāo)
加強(qiáng)頂層設(shè)計和制度創(chuàng)新，強(qiáng)化成本管控，力爭用三年左右時間建立“預(yù)算申請問成本、預(yù)算安排核成本、預(yù)算執(zhí)行控成本、預(yù)算完成評成本”的成本預(yù)算績效管理體系，推動預(yù)算管理與績效管理“雙融合、雙促進(jìn)、雙提升”,推動實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、成本定額標(biāo)準(zhǔn)和財政支出標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，推動財政資金降本增效、財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化、財政管理和業(yè)務(wù)流程改進(jìn)提升。
（五）實(shí)施步驟
按照“三步走”分步實(shí)施成本預(yù)算績效管理改革：
第一步，抓重點(diǎn)項目，分批試點(diǎn)。2023年，選擇民生保障、政府購買服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域項目開展試點(diǎn)工作。
第二步，建制度規(guī)范，全面推廣。2024年，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗，在全區(qū)范圍內(nèi)全面推開成本預(yù)算績效管理改革，進(jìn)一步完善相關(guān)工作制度，形成一批支出標(biāo)準(zhǔn)。
第三步，重系統(tǒng)集成，提質(zhì)增效。2025年以后，擴(kuò)大形成經(jīng)驗成果，進(jìn)一步優(yōu)化完善管理機(jī)制，推動預(yù)算管理和服務(wù)效率相互促進(jìn)、持續(xù)提升。
二、主要任務(wù)
（一）全面實(shí)施成本預(yù)算績效分析
1.科學(xué)確定效益水平。各部門和單位要根據(jù)部門管理實(shí)際，合理確定成本預(yù)算績效分析對象，推動預(yù)算績效管理關(guān)口前移。要充分考慮公共服務(wù)目標(biāo)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，通過基線比較等方法，明確項目支出要達(dá)到的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益等水平。效益水平的設(shè)定，要與部門職能和中長期規(guī)劃相銜接，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和公眾需要相適應(yīng)，與財政可承受能力相匹配。
2.優(yōu)化業(yè)務(wù)管理流程。各部門和單位要重點(diǎn)聚焦工作流程和投入成本的直接對應(yīng)關(guān)系，全面梳理分析對象業(yè)務(wù)工作流程，將流程細(xì)化至業(yè)務(wù)末端節(jié)點(diǎn)，找出影響成本控制和效益發(fā)揮的制約因素，加強(qiáng)各環(huán)節(jié)成本合理性的分析研判，精簡優(yōu)化不科學(xué)的工作流程或環(huán)節(jié)。要通過座談走訪、現(xiàn)場踏勘等多種方式，深入全面把握實(shí)施情況，借鑒國際、國內(nèi)先進(jìn)做法，加快新技術(shù)新模式的研究與應(yīng)用，推動業(yè)務(wù)流程整合再造，加強(qiáng)成本管控和質(zhì)量控制，提高業(yè)務(wù)管理效率。
3.深化成本核算分析。各部門和單位要根據(jù)分析對象的具體特點(diǎn)，細(xì)化項目分析指標(biāo)，制定具有較強(qiáng)操作性和可行性的分析方案。要摸清財政項目支出的成本構(gòu)成，對新增項目要合理估算成本，對延續(xù)性項目要細(xì)化核算歷史成本，既要區(qū)別不變成本和可變成本，也要分析可控成本和不可控成本及其變動趨勢。要合理選用作業(yè)成本法、最低成本法等成本效益分析方法，綜合衡量產(chǎn)出內(nèi)容和投入成本，選擇最優(yōu)實(shí)施方案。完善成本預(yù)算績效分析質(zhì)量控制機(jī)制，結(jié)合數(shù)據(jù)采集分析、成本效益指標(biāo)設(shè)定等重要質(zhì)控環(huán)節(jié)，加強(qiáng)專家評審論證，提高分析工作質(zhì)效和報告質(zhì)量。
4.優(yōu)化完善管理機(jī)制。各部門和單位要扎實(shí)開展成本預(yù)算績效分析工作，在預(yù)算管理方面，明確財政支出保障范圍，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),制定或調(diào)整支出標(biāo)準(zhǔn)，完善預(yù)算管理機(jī)制；在業(yè)務(wù)管理方面，積極運(yùn)用成本預(yù)算績效分析結(jié)果，進(jìn)一步優(yōu)化項目立項、組織實(shí)施，建立健全本部門、本單位的成本管控工作機(jī)制。
（二）加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域成本管控
5.加強(qiáng)重大項目成本管控。圍繞行業(yè)發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略規(guī)劃，深化細(xì)化建設(shè)投資項目成本預(yù)算績效分析。嚴(yán)格把控功能需要與建設(shè)規(guī)模，統(tǒng)籌考慮固定資產(chǎn)一次性投資及建成后開辦經(jīng)費(fèi)、運(yùn)營成本等長期剛性需要，完善全生命周期成本管控機(jī)制。
6.加強(qiáng)民生保障成本管控。在養(yǎng)老、教育、衛(wèi)生、文化、體育等民生保障領(lǐng)域，科學(xué)界定政府和市場的邊界，按照公共財政原則，堅持盡力而為、量力而行，合理確定財政保障范圍和水平。建立完善成本定期分析評價機(jī)制，兼顧民生保障水平和資金效益實(shí)現(xiàn)，動態(tài)優(yōu)化公共產(chǎn)品定價、財政補(bǔ)貼、扶持獎勵等經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，增強(qiáng)財政保障合理性和政策可持續(xù)性。
7.加強(qiáng)城市運(yùn)行成本管控。結(jié)合深化成本規(guī)制工作，分批開展公用事業(yè)領(lǐng)域成本預(yù)算績效分析。分析各環(huán)節(jié)成本，加強(qiáng)行業(yè)成本管理，建立績效考核激勵機(jī)制、財政補(bǔ)貼與成本管控掛鉤機(jī)制，降低城市運(yùn)行成本。推進(jìn)厘清楊浦區(qū)城市運(yùn)行項目成本，加強(qiáng)成本信息共享和比較研究。
8.加強(qiáng)行政運(yùn)行成本管控。堅持政府帶頭過緊日子，厲行節(jié)約，勤儉辦一切事業(yè)。加強(qiáng)機(jī)關(guān)運(yùn)行成本控制，優(yōu)化完善機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)實(shí)物定額和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，建立節(jié)約型機(jī)關(guān)。對購買政府履職輔助性服務(wù)項目開展成本預(yù)算績效分析，深化對信息化項目的統(tǒng)籌集約管理，完善對重大會議、賽事活動的預(yù)算總額控制和分項控制標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)控行政運(yùn)行成本增長。
（三）優(yōu)化全過程管理鏈條
9.強(qiáng)化事前績效評估。預(yù)算申請環(huán)節(jié)“問成本”，科學(xué)開展事前績效評估。新增項目按照投入成本與產(chǎn)出效益相匹配的原則，充分借鑒和比較同類型項目成本預(yù)算績效分析指標(biāo)，提出統(tǒng)籌兼顧投入成本和預(yù)期績效的最優(yōu)方案，合理估算投入成本。成本估算方案要對業(yè)務(wù)流程的合理性和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的適用性進(jìn)行論證，結(jié)合財政可承受能力，綜合研判項目立項必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績效目標(biāo)合理性、實(shí)施方案可行性。
10.強(qiáng)化績效目標(biāo)管理。預(yù)算編制環(huán)節(jié)“核成本”，科學(xué)設(shè)置成本績效目標(biāo)，充分反映預(yù)期提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)所產(chǎn)生的成本。要根據(jù)成本對象特點(diǎn)，從總成本、分項成本、單位成本等方面細(xì)化設(shè)定成本指標(biāo)。對難以量化表述的部分社會成本和生態(tài)環(huán)境成本，應(yīng)采用分級分檔的形式定性表述，使其具有可衡量性。區(qū)財政局審核預(yù)算時，要重點(diǎn)關(guān)注成本指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)的匹配情況。
11.強(qiáng)化績效運(yùn)行監(jiān)控。預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)“控成本”，嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)的績效目標(biāo)和成本指標(biāo)推動項目實(shí)施，嚴(yán)禁超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍支出。對支出進(jìn)度明顯偏慢、資金結(jié)余較多的項目，對項目實(shí)施的成本效益重新分析評估，合理調(diào)整預(yù)算安排。對成本管控不到位、支出進(jìn)度與當(dāng)期效益、產(chǎn)出明顯不符的，應(yīng)及時采取預(yù)警管控措施。
12.強(qiáng)化預(yù)算績效評價。預(yù)算完成環(huán)節(jié)“評成本”，積極運(yùn)用成本效益分析方法開展績效評價，全面分析評價成本控制、產(chǎn)出完成和效益實(shí)現(xiàn)情況。將成本管控情況作為績效評價的重要內(nèi)容，科學(xué)設(shè)置成本指標(biāo)權(quán)重，全面分析項目成本構(gòu)成，研判成本列支依據(jù)是否充分，成本測算標(biāo)準(zhǔn)是否合理，重點(diǎn)關(guān)注效率低下、效果不佳或成本較高的流程節(jié)點(diǎn)，查找成本管控中存在的問題，提出優(yōu)化流程、節(jié)約成本、提高資金使用效益的意見建議。
13.強(qiáng)化績效結(jié)果應(yīng)用。將成本預(yù)算績效管理工作結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤，并作為優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、完善政策制定的重要參考。建立成本預(yù)算績效管理閉環(huán)，在預(yù)算申請環(huán)節(jié)，將成本預(yù)算績效分析成果作為項目申報的重要依據(jù)；在預(yù)算編制和審核中，對成本測算不合理的項目不予保障；在項目執(zhí)行過程中，對于成本控制情況與績效目標(biāo)有較大偏差或存在問題的，要及時分析原因，按規(guī)定調(diào)劑部門預(yù)算或調(diào)整績效目標(biāo)；在項目完成后，對于評價發(fā)現(xiàn)成本管控不科學(xué)、不合理、不規(guī)范的情況，要在下年預(yù)算中予以調(diào)整、整改。
（四）加快標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)
14.推進(jìn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。在已經(jīng)出臺公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的領(lǐng)域，綜合考慮項目實(shí)際情況，強(qiáng)化對項目質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)出內(nèi)容、產(chǎn)生效果的分析比較，明確項目效益和產(chǎn)出水平，完善績效目標(biāo)和指標(biāo)及取值的設(shè)定。在尚未出臺公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的領(lǐng)域，參考相關(guān)歷史數(shù)據(jù)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計劃標(biāo)準(zhǔn)等，探索完善公共服務(wù)項目設(shè)施建設(shè)、設(shè)備配置、人員配備、服務(wù)規(guī)范和流程等定性或定量標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，加快普惠性公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，著力提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。
15.推進(jìn)成本定額標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和要求為目標(biāo)，完善成本管控機(jī)制，結(jié)合業(yè)務(wù)活動特點(diǎn)改進(jìn)分項核算方法，明確各項成本費(fèi)用開支和資源消耗的用量和價格標(biāo)準(zhǔn)。深度剖析業(yè)務(wù)流程，梳理各種核心業(yè)務(wù)和輔助業(yè)務(wù)的關(guān)系，按照國家統(tǒng)一的會計制度規(guī)定，對相應(yīng)業(yè)務(wù)活動產(chǎn)生的直接費(fèi)用和間接費(fèi)用進(jìn)行歸集、分?jǐn)偅ㄟ^基準(zhǔn)分析和趨勢分析等方法，分析影響成本的關(guān)鍵因素和成本變動趨勢，剔除歷史成本中不合理因素，形成成本定額標(biāo)準(zhǔn)。通過對成本定額標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行監(jiān)控和動態(tài)調(diào)整，以成本管控推動實(shí)現(xiàn)管理優(yōu)化，切實(shí)做到降本增效。
16.推進(jìn)財政支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。將成本定額標(biāo)準(zhǔn)作為財政支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的重要參考，進(jìn)一步厘清財政保障范圍，優(yōu)化財政保障方式，健全完善財政支出標(biāo)準(zhǔn)體系。加強(qiáng)部門標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，依托成本預(yù)算績效分析，充分考慮流程再造、資源整合、技術(shù)進(jìn)步等節(jié)支因素，探索形成一批部門支出標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)財政局要完善支出標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)管理，對試點(diǎn)平穩(wěn)、符合預(yù)算實(shí)際的部門支出標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)研究分析，逐步建立完善覆蓋重點(diǎn)領(lǐng)域、分類分檔的財政支出標(biāo)準(zhǔn)體系，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、物價變動、財力變化等情況，及時調(diào)整優(yōu)化。
（五）建立健全管理制度體系
17.建立成本預(yù)算績效管理制度。區(qū)財政局做好成本預(yù)算績效管理制度建設(shè)，結(jié)合本區(qū)實(shí)際制定實(shí)施方案。各預(yù)算部門要建立健全本部門成本預(yù)算績效管理的內(nèi)控機(jī)制，規(guī)范開展成本預(yù)算績效管理各項工作。
18.完善成本預(yù)算績效管理工作規(guī)范。區(qū)財政局制訂成本預(yù)算績效管理工作的操作指引，明確業(yè)務(wù)流程和技術(shù)規(guī)范。各部門、各單位結(jié)合職能定位，建立和優(yōu)化工作方案，加快構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的成本預(yù)算績效分析核心指標(biāo)體系，推進(jìn)運(yùn)用成本效益分析等方法，針對性開展相關(guān)工作。
三、職責(zé)分工
區(qū)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)本區(qū)成本預(yù)算績效管理改革，加強(qiáng)整體謀劃，推動成本預(yù)算績效管理改革同做好各項社會事業(yè)發(fā)展工作緊密結(jié)合。
區(qū)財政局負(fù)責(zé)成本預(yù)算績效管理工作的總體推進(jìn)。會同相關(guān)預(yù)算部門組織實(shí)施試點(diǎn)工作；會同政策牽頭部門探索特定領(lǐng)域成本預(yù)算績效管理改革；組織實(shí)施財政重點(diǎn)項目支出和重大財政政策的成本預(yù)算績效分析工作。
各預(yù)算部門負(fù)責(zé)制定本部門成本預(yù)算績效管理工作計劃，推動業(yè)務(wù)工作與財務(wù)工作緊密銜接，推進(jìn)各項具體工作落實(shí)。組織、指導(dǎo)下級單位開展成本預(yù)算績效分析工作，督促、落實(shí)工作結(jié)果應(yīng)用。
四、組織保障
（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化統(tǒng)籌推進(jìn)。在區(qū)級層面建立成本預(yù)算績效管理改革工作機(jī)制，區(qū)委組織部、區(qū)發(fā)展改革委、區(qū)財政局、區(qū)大數(shù)據(jù)中心、相關(guān)預(yù)算部門參加，統(tǒng)籌推進(jìn)和協(xié)調(diào)落實(shí)改革各項工作。各部門和單位要切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，建立工作推進(jìn)機(jī)制。
（二）加強(qiáng)多方聯(lián)動，形成工作合力。形成區(qū)委、區(qū)政府統(tǒng)一部署，區(qū)財政局牽頭組織協(xié)調(diào)，各預(yù)算部門主責(zé)落實(shí)共同推動的工作機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)工作合力。將成本預(yù)算績效管理開展情況納入黨政領(lǐng)導(dǎo)班子年度績效考核，建立上下協(xié)調(diào)、層層抓落實(shí)的工作責(zé)任制。加大成本預(yù)算績效信息公開力度，主動接受人大、政協(xié)、審計和社會監(jiān)督。
（三）加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，營造良好氛圍。廣泛宣傳成本預(yù)算績效管理的理念、意義和要求，做好政策解讀、業(yè)務(wù)培訓(xùn)，引導(dǎo)廣大干部將成本績效管理作為一項本領(lǐng)。各部門和單位要創(chuàng)新工作機(jī)制，加強(qiáng)經(jīng)驗總結(jié)和案例推廣，促進(jìn)形成講成本、重成本、用成本、比效益的良好氛圍。
（四）加強(qiáng)信息管理，夯實(shí)工作基礎(chǔ)。充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)和信息化手段，推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用，優(yōu)化成本信息歸集利用，提高成本管理效率。依托預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，優(yōu)化成本定額標(biāo)準(zhǔn)對比機(jī)制，推進(jìn)各部門、各單位共建共享共用。
（五）加強(qiáng)專業(yè)支撐，提高工作質(zhì)效。規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)參與，強(qiáng)化執(zhí)業(yè)質(zhì)量跟蹤監(jiān)督。完善專家學(xué)者咨詢機(jī)制，發(fā)揮高校智庫專業(yè)優(yōu)勢，引入行業(yè)管理前瞻研究，提高評估評價質(zhì)量。
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