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張菡：關于上海地下空間開發(fā)和安全管理存在的問題及建議
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合理開發(fā)利用城市地下空間，是優(yōu)化城市空間結構和管理格局，增強地下空間之間以及地下空間與地面建設之間有機聯(lián)系，促進地下空間與城市整體同步發(fā)展，緩解城市土地資源緊張的必要措施，對于推動城市內涵提升、提高城市綜合承載能力有重要意義。
調研發(fā)現(xiàn)，上海地下空間開發(fā)和安全管理存在以下問題：
（一）地下空間安全使用管理機制仍不健全
2006年建立的地下空間管理聯(lián)系會議制度，于2014年市級地空聯(lián)辦從市民防辦移交至市住建委，該臨時議事機構已運作13年。市地空聯(lián)辦由16家成員單位組成，地下空間管理主體多頭化現(xiàn)象十分突出。聯(lián)席會議辦公室設在市住建委，民防工程是市民防部門管理負責，居住區(qū)地下停車庫由市房管局負責，軌道交通地下空間又是申通集團負責，市政基礎和地下管線工程管理主體更是多元復雜，缺乏統(tǒng)一監(jiān)管。真空的地方會出現(xiàn)管理缺位找不到責任主體，疊加的地方會出現(xiàn)管理部門相互扯皮和推諉，容易產生責任不明晰，監(jiān)管不到位，資源浪費大，安全保障差的問題。目前上海有8個區(qū)已將職責由區(qū)民防辦移交至區(qū)建設行政管理部門，其余8個中心城區(qū)仍由區(qū)民防辦承擔地下空間綜合協(xié)調職能，造成了市區(qū)兩級地空聯(lián)辦工作運作不順暢。市地空聯(lián)辦制定了相應的考核機制，也因為上下管理主體不對稱等原因，無法做到全面的、科學的考核。
（二）地下空間管理法規(guī)體系尚不完善
目前，上海雖已制定了一系列法律法規(guī)，但這些法律法規(guī)體現(xiàn)更多的是安全使用和應急管理、規(guī)劃審批及產權登記等方面，對于地下空間建設主體多樣化、使用功能多樣化、使用主體和業(yè)態(tài)多樣化等復雜情況，缺少有針對性且統(tǒng)一而有效的建設和管理規(guī)范規(guī)程，難以適應現(xiàn)有地下空間開發(fā)利用的趨勢。
（三）地下空間信息化管理手段缺乏有效統(tǒng)籌
上海地下空間規(guī)模大、類型多、功能復雜，要管理好地下空間全覆蓋、全流程、全天候，需要充分發(fā)揮網絡化全覆蓋監(jiān)管，更要應用信息化手段全覆蓋遠程監(jiān)管，形成無死角、無遺漏監(jiān)管，特別是對長期廢棄的地下工程監(jiān)管不可有缺失。但是，目前管理信息數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象嚴重，如市規(guī)劃資源局的地理信息平臺、市地空聯(lián)辦的地下空間信息數(shù)據(jù)平臺等，各信息平臺之間數(shù)據(jù)互不想通，沒有形成信息共享。各區(qū)在推進城市智能化管理過程中，對地下空間的信息化管理投入精力不夠，發(fā)展不平衡。地下空間監(jiān)控數(shù)據(jù)信號傳輸壓力較大。物聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、虛擬現(xiàn)象等成熟的技術采用不夠。
對此，建議：
（一）推進平臺化管理，明確地下空間開發(fā)和使用的牽頭部門
按照無死角、無縫隙、無遺漏、全覆蓋、全天候的原則，優(yōu)化地下空間管理機制，建立統(tǒng)一的管理平臺，明確市區(qū)兩級各層面責任主體和各部門各單位主要責任，克服多頭管理帶來的問題。如明確中心城區(qū)8區(qū)職責由區(qū)民防辦移交至區(qū)建設行政管理部門，形成市區(qū)兩級的地下空間規(guī)劃、建設、運營、檢查、執(zhí)法、更新一體化管理體系，讓各項工作“地下空間地上化”，同時納入“一網通辦”，減少管理的死角和重疊，確保分工明確、責任到位、考核科學。
（二）加快法制化進程，提高法律法規(guī)體系的匹配度
在現(xiàn)有法規(guī)和文件基礎上，從全流程精細化管理要求出發(fā)，梳理、修訂、補充和完善本市地下空間方面法規(guī)規(guī)定，形成覆蓋從規(guī)劃設計、工程建設、施工管理、運行維護、安全使用、長效管理等各環(huán)節(jié)的法規(guī)體系，可考慮制定地方性法規(guī)，對地下空間開發(fā)、建設、使用、維護、轉讓立法保護，對涉及軍事、民防、防疫、基礎設施的地下空間制定嚴格標準。確保本市地下空間開發(fā)利用和運行管理的有序、安全。
（三）倡導數(shù)字化轉型，形成地下空間管控的大數(shù)據(jù)體系
結合智慧城市建設和科技創(chuàng)新，由市大數(shù)據(jù)中心建立全市統(tǒng)一的地下空間信息化監(jiān)管平臺，涵蓋本市地下空間從建設立項、規(guī)劃到建設過程、交付使用的全生命周期，消除信息孤島，建立信息更新機制、互聯(lián)互通與共享機制；充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能、移動互聯(lián)網和云計算、傳感網與物聯(lián)網、機器人與自動化系統(tǒng)、智能建造等泛智慧城市技術，做好地下空間信息，特別是長期廢棄的地下工程的普查工作，完善優(yōu)化地下空間信息管理平臺建設；繼續(xù)做好“一網通辦”和“政務云”平臺對接工作，提升地下空間建設備案管理和跟蹤效率；通過廣泛培訓和演練，提高從業(yè)人員主動適應數(shù)字化管理的業(yè)務能力。
（四）發(fā)揮基建優(yōu)勢，鼓勵地下空間前沿技術的實踐運用
近年來，建筑施工技術的高速發(fā)展使地下空間拓展成為可能，我國作為舉世聞名的“基建狂魔”，在地下空間的施工技術領域已經掌握了一大批核心技術，在地下空間信息平臺、bim、cim技術應用方面取得了不少突破，在智慧運營、智慧管控方面也取得了一定的成果。建議，出臺相應激勵措施，更集約地進行片區(qū)開發(fā)、更充分地利用既有建筑下方空間、有序探索深層地下空間開發(fā)利用、鼓勵低影響施工工藝和成套化施工裝備的應用等。如：上海地下空間信息基礎平臺融合地下管線數(shù)據(jù)、地下構筑物數(shù)據(jù)和工程地質數(shù)據(jù)，是上海市推進智慧城市建設的重要項目之一，可為上海城市地下空間開發(fā)利用和運行安全提供信息保障和支撐；通過bim、cim技術，基于建筑信息模型，可實現(xiàn)人流疏散模擬、施工工況模擬、管線搬遷模擬、交通仿真、日照條件模擬、管線綜合、參數(shù)化出圖、施工圖繪制等應用點，做到現(xiàn)代信息技術與建造施工、運維過程的融合，進而實現(xiàn)智慧化運營等；在條件允許的情況下，逐步開始對地下中層和深層空間開發(fā)的探索和實踐，積累設備使用經驗，儲備人才隊伍。
（五）提高全民防災意識，打造安全可靠的“韌性地下城”
在建立平臺化、法制化、數(shù)字化的地下空間管控體系的同時，還要增強公眾對地下空間安全使用管理的參與度，充分利用線上、線下兩個渠道進行宣傳，提升市民群眾在地下空間安全使用方面的知識和共治共管的參與度，充分發(fā)揮好自身的人力、物力、財力、技術等多重優(yōu)勢，共同完善“地上地下一體化”的城市防災空間體系，讓“韌性城市”的地下空間成為堅固可靠的“避風港”和宜商宜居的“第二家園”，力爭打造具有中國特點、上海特色的全球韌性城市典范和樣板。（市政協(xié)單篇轉送市有關部門）
日期: 2021-08-13
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